У поточній безпековій ситуації найбільш імовірним сценарієм російсько-української війни розглядається варіант продовження воєнних дій щонайменше у 2026 році без чітких перспектив їх закінчення у форматі та з результатами, які відповідають національним інтересам нашої держави.

Поточна обстановка на фронті на тлі систематичних ракетно-авіаційних ударів противника для обох сторін залишається складною, але без виникнення об’єктивних передумов у воєнному відношенні для корінного перелому на користь будь-якої зі сторін.

Водночас обмеженість власних ресурсів нашої держави, тривалий характер війни та певна невизначеність стосовно перспектив її закінчення об’єктивно викликає запит у суспільства щодо бачення і розуміння шляхів досягнення миру та забезпечення національної безпеки держави у воєнній сфері.

Відповідно, питання необхідності визначення, уточнення та впровадження оборонної політики держави набуває особливого значення як однієї з умов забезпечення національної безпеки України.

Цілком очевидно, що наведене питання з боку держави має бути сформульовано не у вигляді політичних декларацій або, умовно кажучи, в форматі «Білої книги», а скоріше за все, як документ, який має достатню юридичну силу визначати спрямованість та зміст діяльності посадових осіб / державних органів, інших суб’єктів забезпечення національної безпеки держави у воєнній сфері.

Слід також зазначити, що відповідальність за визначення оборонної політики покладено на міністра оборони України, впровадження зазначеної політики віднесено до однієї з основних функцій Міністерства оборони України.

Таким чином, актуальність даної аналітичної записки обумовлена тим, що на теперішній час окремого нормативного акту, який має чітко виражені статус та ознаки відповідної політики (документа з назвою «Державна політика України у сфері оборони», «Оборонна політика України» або «Політика оборони України») не існує. Втім, його необхідність в цілому не викликає сумніву.

Окрім розроблення окремого нормативного акту наведеного спрямування експертне середовище розглядає також у якості проміжного варіанту підхід, при якому положення Закону України «Про оборону України», низки інших законів України у своїй сукупності де-факто вже визначають оборонну політику нашої держави. Наведена теза також розглядається як одна з робочих гіпотез даної аналітичної записки.

Також залишається дискусійним питання, якого рівня нормативний акт в перспективі є найбільш доцільним для нормативного урегулювання зазначеної проблеми.

Відповідно, метою даної аналітичної записки визначено викладення результатів аналізу положень Закону України «Про оборону України», а також частково низки інших законів України*, в яких унормовані питання, пов’язані з оборонною політикою держави на предмет їх повноти та відповідності поточним та прогнозованим умовам забезпечення національної безпеки та оборони України.

Об’єктом аналізу є оборонна політика держави.

Предметом аналізу є положення Закону України «Про оборону України», частково інших нормативних актів та відповідного проєкту Закону України**, в яких викладені положення, що в цілому унормовують оборонну політику держави.

Примітки:

* – основні закони України, в яких унормовані питання оборонної політики держави в контексті проблематики даного дослідження: «Про національну безпеку України»; «Про оборону України»; «Про Збройні Сили України»; «Про основи національного спротиву»; «Про розвідку»; «Про військовий обов’язок і військову службу»; «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію»; «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»; «Про Концепцію Національної програми інформатизації»; «Про Раду національної безпеки оборони України»; «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України»; «Про Державну спеціальну службу транспорту»; «Про Державну службу спеціального зв’язку та захисту інформації України»; «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики»; «Про центральні органи виконавчої влади»; Закон України «Про правовий режим воєнного стану».

** – Проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань національної безпеки і оборони щодо зміцнення демократичного цивільного контролю над Збройними Силами України, удосконалення об’єднаного керівництва силами оборони держави та планування у сферах національної безпеки і оборони» (реєстраційний номер № 4210 від 12.10.2020), розгляд якого включено до порядку денного поточної сесії Верховної Ради України.

Аналітичну записку підготовлено за результатами експертного опитування наукової та незалежної експертної спільноти, проведеного фахівцями Українського інституту майбутнього.

Рамки та обмеження аналізу:

1. Під політикою у сфері оборони мається на увазі складова державної політики у сферах національної безпеки і оборони, яка спрямована на забезпечення оборони держави (варіант визначення надано згідно з положеннями законопроєкту реєстраційний номер № 4210 від 12.10.2020. Водночас в державі ідентифіковано понад 15 основних варіантів визначень / підходів до політики у сфері оборони, які наведені у наукових джерелах, але не є предметом аналізу в даній роботі).

2. Ураховано «песимістичний сценарій» безпекового прогнозу, згідно з яким реальні перспективи припинення найближчим часом (протягом 2026 року) російсько-української війни та відміни правового режиму воєнного стану відсутні або малоймовірні. Водночас у випадку реалізації «оптимістичних сценаріїв» — встановлення «перемир’я» / припинення воєнних дій тощо — і надалі існуватиме реальна воєнна загроза / небезпека відновлення / продовження агресії з боку РФ. Ймовірно, що в часовому горизонті щонайменше до 2035 року РФ слід розглядати як основного противника України.

3. Поточний політичний запит на формування оборонної політики держави та політична воля щодо її впровадження має, безумовно, вирішальне значення, але в даному випадку також не є предметом аналізу.

4. Усвідомлюючи різноманіття підходів до проблематики національної безпеки, автором даної аналітичної записки «національна безпека» (та безпека у відповідних сферах) розглядається як «стан захищеності…». Водночас «забезпечення національної безпеки» розглядається як процес / діяльність, який здійснюють суб’єкти забезпечення національної безпеки в межах реалізації нормативно визначених функцій, завдань та повноважень.

5. У рамках роботи терміни «політика у сфері оборони», «оборонна політика» та «політика оборони» використовуються як синоніми.

Основні результати аналізу та висновки:

Закон України «Про оборону України» наразі слід вважати основним законодавчим актом, в якому в цілому визначено основні положення стосовно оборонної політики України, але він вимагає внесення змін та доповнень або прийняття в новій редакції.

 У Законі України «Про національну безпеку України», на думку учасників експертного опитування, має місце надмірна деталізація питань, пов’язаних з обороною держави та дотриманням національної безпеки у воєнній сфері. Водночас діяльність стосовно дотримання національної безпеки у інших сферах з аналогічним рівнем деталізації не розкрито. У відповідному законопроєкті (реєстраційний номер № 4210 від 12.10.2020), розгляд якого включено до порядку денного поточної сесії Верховної Ради України, наведена тенденція зберігається та навіть посилюється.

Відповідно, як варіант пропонується в процесі подальшого законодавчого визначення питань гарантування національної безпеки провести чіткий розподіл та усунути дублювання — базові положення стосовно дотримання національної безпеки у відповідних основних сферах викласти у Законі України «Про національну безпеку України».

Також має бути визначено / уточнено розподіл відповідальності державних органів за гарантування національної безпеки у визначених сферах (за принципом — головний виконавець, основні суб’єкти / безпосередньо приймають участь, інші суб’єкти / приймають участь). Наведена теза обумовлена чинником дублювання функцій та практичної діяльності з боку низки державних органів (без належного правового забезпечення).

Водночас деталізовані норми з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва у мирний час та особливий період доцільно максимально повно викласти у Законі України «Про оборону України» (новій редакції), включно з такими питаннями, як, наприклад, розподіл повноважень та визначення порядку взаємовідносин між Міністром оборони України та Головнокомандувачем Збройних Сил України, перегляду та уточнення повноважень основних суб’єктів забезпечення воєнної безпеки.

Пропонуються основні варіанти подальшої законотворчої діяльності з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва:

досягнення консенсусу серед «стейкхолдерів», що наразі оборонну політику вже визначено в низці існуючих профільних законів України (та інших підзаконних актах) і такий підхід може бути продовжено у майбутньому. Відповідно, адаптацію їхніх положень до умов безпекового середовища та прогнозів його розвитку здійснювати шляхом внесення змін та доповнень до зазначених законів;

розроблення нової редакції Закону України «Про оборону України» з наданням йому статусу основного документу, в якому визначено оборонну політику держави. У межах даного варіанту можливо розглядати розроблення проєкту Закону України прямої дії з високим ступенем деталізації або ж розроблення проєкту Закону України умовно кажучи «рамкового», в якому визначити лише базові питання, а їхню деталізацію здійснити в інших нормативно-правових актах;

розроблення нормативного акту, в якому визначено оборонну політику держави та який на основі відповідного рішення РНБО України вводиться в дію указом Президента України. З цією метою шляхом внесення змін та доповнень до відповідних законів України визначити місце та роль наведеного документу в ієрархії нормативних актів держави. До переваг зазначеного варіанту слід віднести можливість внесення у випадку необхідності змін та доповнень в нормативний акт рішенням президента держави, що набуває особливого значення в умовах воєнного стану;

розроблення документа зі статусом «Білої книги з оборони України», тобто політики як публічного стратегічного документа з візією, місією, цілями, пріоритетами і планом реалізації;

за прикладом низки країн (наприклад, Великої Британії), може мати місце також дворівневий підхід з одночасним існуванням документа оборонної політики на рівні нормативного акту та «Білої книги».

Слід наголосити, що в умовах воєнного стану та прогнозу розвитку безпекового середовища з горизонтом до 2035 року забезпечення обороноздатності держави визначає посилені вимоги до рівня відповідальності державних органів та посадових осіб, чіткого функціонування системи управління обороною держави та координації відповідних суб’єктів. Наведене вимагає максимально повного унормування зазначених питань саме на рівні Закону (законів) України. У даному контексті умовно кажучи «деклараційний» формат «Білої книги» під час воєнного стану, коли питання визначення повноважень та відповідальності стають дійсно критичними, важко назвати доцільним.

За результатами експертного опитування стосовно доцільності та пріоритетності наведених вище варіантів встановлено наступне:

найбільш доцільним варіантом у довгостроковій перспективі є розроблення та прийняття окремого закону України за напрямом оборонної політики;

найбільш оптимальним варіантом в умовах воєнного стану є підхід, при якому оборонна політика визначається сукупністю чинних законів України відповідного спрямування з внесенням необхідних змін та доповнень до їх положень;

найбільш реалістичним варіантом є унормування / уточнення питань поточної оборонної політики на рівні указів Президента України.

Стосовно впровадження найбільш оптимального варіанту під час експертного опитування було також ідентифіковано низку доцільних змін та доповнень до Закону України «Про оборону України» та інших нормативних актів.

Зокрема, по аналогії з положеннями статті 3 «Підготовка держави до оборони» наведеного Закону України пропонується статтю 4 «Відсіч збройній агресії проти України» викласти з назвою «Ведення оборони держави», де сформувати розширений перелік основних заходів оборони держави, у тому числі таких, які виконуються поза межами воєнних заходів оборони держави/відсічі збройній агресії, зокрема в мирний час та в превентивному порядку.

До статті 10 «Основні функції Міністерства оборони України» доцільно внести зміни та доповнення, якими розширити та по можливості деталізувати функції Міністерства оборони України стосовно відповідальності не лише за впровадження державної політики у сфері оборони, а також за її формування в більш широкому сенсі (згідно визначення у статті 1 Закону України «Про оборону України»), оскільки до повноважень інших державних органів наведене завдання в повному обсязі не віднесено. Зокрема, в положеннях зазначеної статті 10 повноваження Міністерства оборони України стосовно координації діяльності інших державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони доцільно поширити на координацію проведення заходів ведення оборони / відсічі збройній агресії.

У положеннях Закону України «Про оборону України» доцільно унормувати поширення дії «бойового імунітету» на проведення заходів у всіх доменах збройного протиборства, включно з інформаційним доменом та кібердоменом по відношенню до всіх осіб, у тому числі цивільних, які беруть участь в обороні держави.

На думку більшості учасників експертного опитування, в умовах досить динамічних змін безпекового середовища на рівні законів «оборонного» спрямування доцільно визначати лише переліки суб’єктів на рівні центральних органів виконавчої влади, складових сектору безпеки та оборони, які залучаються до підготовки та ведення оборони держави. Деталізація, наприклад, складу Збройних Сил України до рівня родів військ (сил) або визначення завдань для Об’єднаного оперативного штабу Збройних Сил України за досвідом поточної відсічі збройної агресії РФ є надмірною / надлишковою, оскільки сповільнює, бюрократизує та позбавляє гнучкості діяльність органів військового управління стосовно створення та розвитку спроможностей, генерації військ (сил) тощо.

Наведене питання доцільно віднести до компетенції Міністра оборони України та Головнокомандувача Збройних Сил України.

Водночас саме на рівні Закону України «Про оборону України» потребує деталізація завдань та змісту військово-політичного та адміністративного керівництва Збройними Силами України з боку міністра оборони України, можливо, навіть з викладенням виключного переліку таких заходів.

Потребує переосмислення та значне розширення часових горизонтів формування та реалізації оборонної політики, відповідного оборонного планування. За досвідом провідних країн світу, горизонт у 50 років є цілком досяжним рівнем для прогнозування, формування відповідних політик та стратегій. Питання полягає не тільки в змінах безпекового середовища, парадигми / підходів до забезпечення воєнної безпеки, а навіть в тривалості життєвого циклу для окремих зразків ОВТ (літаків, кораблів тощо, життєвий цикл яких може охоплювати такий період). Відповідно, пропонується переглянути аналогічні часові рамки в нормативному полі нашої держави.

Пропонується також на законодавчому рівні урегулювати незворотність впровадження оборонної політики на довгострокову перспективу, відповідальність посадових осіб стосовно її реалізації, що в свою чергу має мінімізувати ризики «ручного управління» та суб’єктивного перегляду при черговій зміні управлінських команд.

Потребує переосмислення термін «демократичний цивільний контроль» у сфері оборони держави. До теперішнього часу фіксується стереотип розуміння терміна «контроль» як переважно контролюючої / наглядової діяльності. Водночас в англійській мові control означає, як правило, управлінську / керуючу діяльність, що передбачає повноваження та відповідальність уповноважених суб’єктів управління.

Також, на думку низки учасників експертного опитування, реалії війни вимагають наявності прав та повноважень здійснення контролю за дотриманням своїх прав з боку приблизно 1 200 тисяч громадян держави, які наразі проходять службу у структурах СОУ (з огляду на значну статистику порушень прав та свобод військовослужбовців і одночасно недостатню ефективність наявних інституцій). Тому термін «демократичний цивільний контроль» пропонується замінити на термін «демократичний контроль» і в оновленому законодавстві наповнити більш розширеним змістом.

Потребують унормування питання процедури формування, оновлення та перегляду оборонної політики, зокрема в рамках оборонного огляду. Очевидно, що мають бути деталізовані положення, пов’язані з особливостями визначення / уточнення оборонної політики в умовах воєнного стану.

За результатами аналізу документів формування політики у різних сферах в Україні та оборонної політики у низці держав світу узагальнена структура нормативного акту з робочою назвою «Політика оборони України» може мати (але не обмежуватися цим) наступний вигляд:

• вступ;
• резюме;
• візія та місія;
• кінцевий стан / результати реалізації політики (як варіант — також з часовими показниками, при яких горизонтом може бути 2050 рік та подальша перспектива);
• основні висновки з оцінки безпекового середовища та загроз (як варіант — глобальні сценарії з виокремленням найбільш імовірного та найбільш несприятливого) в контексті їх впливу на реалізацію національних інтересів України;
• стратегічні цілі та оперативні завдання стосовно їх досягнення;
• шляхи / механізми реалізації політики;
• питання інституалізації, визначення основних суб’єктів та сфери їхньої відповідальності;
• керівництво формуванням та впровадженням політики;
• ресурсне забезпечення;
• моніторинг та оцінка впровадження політики;
• процедури оновлення / перегляду.

Думки, оцінки та висновки, викладені в цій авторській статті, є особистою позицією автора і не обов’язково відображають офіційну позицію Українського інституту майбутнього, його партнерів або донорів.

Публікацію матеріалу створено ГО “Український інститут майбутнього” за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції. Зміст публікації є
відповідальністю ГО “Український інститут майбутнього” та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР ⼀
Єднання.