Євген Мироненко: Запропоновані зміни до Конституції України щодо децентралізації мають йти з комплексом проектів законодавчих актів

Верховна Рада на цьому тижні планує направити в Конституційний Суд України (КСУ) законопроект президента про внесення змін до закону в частині децентралізації. Деякі нардепи вже заявили, що пропозиції глави держави швидше централізує, ніж децентралізіруют влада на місцях. Чи справді в законопроекті є подібні моменти? Чи підтримає чи ні його КСУ? Відповіді на усі ці питання від екперта Українського інституту майбутнього Євгена Мироненка.

Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади), як то кажуть в народі, “обрісся бородою”.

Спочатку Президент вносить на розгляд Парламенту документ який критикують всі — від експертного середовища до політиків та представників місцевого самоврядування. Потім, коли тема трохи вщухла, Президент в останній робочий день 2019 року подає новий текст на заміну старому, в якому вносить ряд технічних правок, проте суть не змінює. Даному проекту приписують і можливість вручну визначати статус окремих областей, і централізацію влади в руках Президента, і знищення основ децентралізації….

Оскільки вже цього тижня даний проект змін мають розглядати наші парламентарі в залі Парламенту, спробуємо актуалізувати та визначити основні моменти запропонованих змін і відповісти на поставлене питання.

Отже:

1. Подані зміни запроваджують трирівневу адміністративно-територіальну структуру в Україні, а саме громади, округи (наразі райони), області. Громади будуть первинним суб’єктом місцевого самоврядування, які перебирають з існуючих районів весь функціонал на себе, в тому числі адміністративний і фінансовий.
2. Округ складається з декількох суміжних Громад. Критерії, методика та вимоги створення будуть виписані спеціальним законом. Проте, в поданих змінах передбачено створення на рівні округу (району) власних рад і виконавчих комітетів, які будуть ухвалювати акти обов’язкові до виконання на відповідній території, а це буде призводити до конфліктів з Громадами. Конфлікти будуть породжені постійним втручанням окружних рад і їх виконавчих комітетів в господарську діяльність Громад. Це дійсно звужує права місцевого самоврядування і задекларовані цілі децентралізації. Звісно, якщо спеціальний закон не пропише іншого.
3. З Конституції України вилучається перелік складу і назв областей України. Тепер порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування і перейменування цих областей буде визначатися окремим законом. Тобто, в Конституції система адміністративно-територіального устрою України буде згадувати лише про Автономну Республіку Крим, місто Київ та Севастополь. Всі інші адміністративно-територіальні одиниці будуть мати загальну назву: громади, округи, області. Без кількісного визначення.

Скоріш за все дана норма пов’язана з більш глибокими процесами, в тому числі і результатами переговорів в Парижі під час Нормандського саміту 9 грудня 2019 року. Внесення змін в цій частині до Конституції України насправді підсилює значення Закону України Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, дію якого 12 грудня 2019 року Верховна Рада України за взятими на себе зобов’язаннями Президента України продовжила ще на рік, проголосувавши 320 голосами парламентарів.

 До речі, утворення і ліквідація громад, округів, областей, встановлення і зміна їхніх меж, віднесення громад до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування громад, округів, областей у відповідності до статті 85 Конституції України відноситься до повноважень Верховної Ради України. Проте, в запропонованих змінах, Президент доповнює це положення обов’язковим поданням таких пропозицій лише Кабінетом Міністрів України. Тобто парламентарі позбавляються права законодавчої ініціативи в даному питанні, хоча мають голосувати за пропозиції подані Кабінетом Міністрів України. На мою думку, така норма є не збалансованою в питанні рівного права законодавчої ініціативи і Конституційний Суд України скоріш за все зверне на цю норму свою увагу.

4. Автономна Республіка Крим залишає свої позиції в Конституції України. Місто Севастополь залишили в системі адміністративно-територіального устрою України. Проте, якщо приналежність міста Києва до системи адміністративно-територіального устрою можна виправдати статусом столиці, то питання міста Севастополь лише політичним аспектом, не більше.
5. Органам місцевого самоврядування повернули свій термін існування до п’яти років. Нововведення щодо повноважень голів окружних (районних) і обласних рад, де вони мали обиратися на один рік і мати постійну ротацію, зняли.
6. На рівні області, округів, міста Києва і Севастополя впроваджується посада Префекта, який буде представником держави, виконуючи функції адміністративного нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування та координування територіальних органів ЦОВВ. Призначається та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Префект видає акти, які є обов’язковими на відповідній території, а також зупиняє дію актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. Строк його перебування на визначеній території не може перевищувати трьох років.

 Повноваження є, а відповідальність відсутня, принаймні за безпідставне призупинення актів органів місцевого самоврядування, яке може бути підтверджене тим же судом. Проте, дана норма має в принципі мати додаткове регулювання спеціальним законом.

7. Запропоновані зміни до Конституції України є надзвичайно актуальними і на часі в процесі завершення проведення реформи децентралізації. Проте, подані зміни до Конституції України мають йти з комплексом проектів законодавчих актів, які визначають функціонал, регуляцію та рівень відповідальності запропонованих змін.

Євген Мироненко, експерт Український інститут майбутнього