(аналітична записка)

Наприкінці минулого року президентом України було оприлюднено низку завдань державним органам стосовно уточнення положень доктринальних / концептуальних та планувальних документів з оборони держави.

Водночас Міністерство оборони України оголосило про «початок перших в історії відомства публічних консультацій щодо змін в оборонній політиці держави, які мають врахувати умови тривалої війни, технологічне протистояння та боротьбу на виснаження» та оприлюднило консультаційний документ «Зелена книга: стратегічні напрями, виклики та нова архітектура оборони» (далі – «Зелена книга»), до обговорення якого запрошено громадськість.

Оборонним відомством з цього приводу заявлено, що «мета «Зеленої книги» — сформувати спільне бачення ключових викликів і спроєктувати перспективну модель оборони, здатну забезпечити стійкість держави та стримування агресора, який володіє значно більшими ресурсами. Відповіддю України має стати перехід до інтегрованої системи оборони, яка через мережецентричну взаємодію, технологічну адаптивність та «війну інтелектів» нівелює кількісну перевагу ворога».

Не заперечуючи необхідність таких кроків, слід звернути увагу, що визначена на рівні законодавства України логіка планування у сфері забезпечення національної безпеки та оборони передбачає певну пріоритетність та послідовність розроблення документів довгострокового планування у державі і першим документом зазначеного спрямування визначено Стратегію національної безпеки України (далі також — Стратегія).

В умовах поточної безпекової ситуації та прогнозів її розвитку актуальність внесення змін і доповнень або взагалі розроблення нової редакції зазначеної Стратегії не викликає сумнівів. У той же час, процедура її розроблення між іншим має передбачати визначення доцільної структури такого документу.

Відповідно, метою аналітичної записки є аналіз вимог нормативних актів держави, досвіду провідних країн світу та нашої національної практики, пов’язаної з визначенням / уточненням структури Стратегії національної безпеки України та формулювання відповідних пропозицій.

1. Вимоги до структури Стратегії національної безпеки України на основі структурно-логічного аналізу положень Закону України «Про національну безпеку України»

Зазначеним Законом України «Про національну безпеку України» (далі також — Закон):

створюється основа для інтеграції політики та процедур органів державної влади, інших державних органів, функції яких стосуються національної безпеки і оборони, сил безпеки і сил оборони,

запроваджується всеосяжний підхід до планування у сферах національної безпеки і оборони.

Іншими словами, процедури формування відповідних політик держави, планування їх впровадження мають бути узгоджені саме з положеннями зазначеного Закону.

У статті 1 Закону визначено низку термінів, які мають безпосередній вплив на структуру, зміст та процедури розроблення Стратегії національної безпеки України.

Зокрема, з терміну «планування у сфері національної безпеки» випливає завдання визначення:

• пріоритетів;
• завдань;

заходів із:

• забезпечення національної безпеки України;
• збалансованого розвитку складових сектору безпеки і оборони (тобто системи органів державної влади, Збройних сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів, державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України);

на основі:

• оцінки безпекової обстановки;
• з урахуванням фінансово-економічних можливостей держави.

У свою чергу, з терміну / визначення «Стратегія національної безпеки України» випливає, що зазначений документ має визначати:

актуальні загрози національній безпеці України (тобто — явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України);

відповідні:

• – цілі,
• завдання,
• механізми захисту національних інтересів України;

та є основою для планування і реалізації державної політики у сфері національної безпеки (має визначати порядок планування та реалізації зазначеної політики).

Складові державної політики забезпечення національної безпеки і оборони (згідно положень статті 4 Закону) визначають низку відповідних / основних сфер, а саме:

• воєнної безпеки;
• зовнішньополітичної безпеки;
• державної безпеки;
• економічної безпеки;
• інформаційної безпеки;
• екологічної безпеки;
• безпеки критичної інфраструктури;
• кібербезпеки України;
• інші напрями.

У частині 1 статті 13 стосовно керівництва у сферах національної безпеки і оборони визначено, що Президент України затверджує Стратегію національної безпеки України, інші стратегії, доктрини, концепції, якими визначаються:

• актуальні загрози національній безпеці;
• основні напрями;

завдання державної політики у сферах:

• національної безпеки і оборони;
• розвитку сектору безпеки і оборони.

У статті 25 Закону зазначено, що планування у сферах національної безпеки і оборони поділяється на довгострокове (понад п’ять років), середньострокове (до п’яти років) та короткострокове (до трьох років) та визначено, що Стратегія національної безпеки України є одним з документів довгострокового планування.

Водночас нижче у Законі закладено певне протиріччя, оскільки у статті 26 зазначається, що Стратегія національної безпеки України розробляється за дорученням Президента України протягом шести місяців після його вступу на пост.

Тобто опосередковано звужено часовий діапазон розроблення та імплементації стратегії терміном перебування на посаді Президента України (5 років), що де-факто перетворює Стратегію національної безпеки України на документ середньострокового планування на тліфактичної відсутності у державі інших документів довгострокового планування у сфері забезпечення національної безпеки.

Примітка: Деталізація та ризики реалізації зазначеної норми викладені нижче.

Пунктом 2 статті 26 Закону фактично вже визначено загальну структуру Стратегії національної безпеки України, а саме:

1) Пріоритети національних інтересів України та забезпечення національної безпеки, цілі, основні напрями державної політики у сфері національної безпеки.

2) Поточні та прогнозовані загрози національній безпеці та національним інтересам України з урахуванням зовнішньополітичних та внутрішніх умов.

3) Основні напрями зовнішньополітичної діяльності держави для забезпечення її національних інтересів і безпеки.

4) Напрями та завдання реформування й розвитку сектору безпеки і оборони.

5) Ресурси, необхідні для її реалізації.

Таким чином, у структурі Стратегії національної безпеки України мають бути виокремлені відповідні розділи (статті, пункти тощо) зазначеного спрямування.

Водночас слід зазначити, що наведений нормативний підхід до структури Стратегії штучно звужує потенціал впливу зазначеного нормативного акту на практичну діяльність щодо забезпечення національної безпеки держави.

Зокрема, досвід видання відповідних стратегій провідних західних країн свідчить про необхідність дотримання базової вимоги до стратегічного планування — визначення механізмів / процедур переходу системи (слід підкреслити, що в нашій державі реалізується саме системний підхід до забезпечення національної безпеки) зі стану As Is до об’єктивно необхідного / заданого стану To Be в умовах впливу сукупності чинників зовнішнього та внутрішнього середовища (включно з питаннями ресурсних можливостей).

На практиці наведене зазвичай реалізується, як варіант, шляхом включення до положень відповідної стратегії:

• стратегічних цілей;
• оперативних завдань;
• заходів щодо досягнення зазначених цілей та завдань.

Водночас вони, як правило, розподіляються на етапи імплементації та/або містять часові орієнтири / терміни виконання / досягнення.

При визначенні переліку стратегічних цілей вимогою є використання системного підходу, який забезпечує досягнення синергетичного ефекту впливу реалізації зазначених цілей на стан забезпечення національної безпеки.

Також у Законі передбачено (стаття 27) проведення комплексного огляду сектору безпеки і оборони, яке здійснюється відповідно до Стратегії національної безпеки України та інших документів довгострокового планування.

Дискусійними питанням, на думку автора, при цьому є певне порушення логіки дій, оскільки:

комплексний огляд сектору безпеки і оборони має все ж таки передувати процедурі розроблення проєкту Стратегії (або, щонайменше, спільно з оглядом безпекового середовища має бути її першим етапом);

визначати в чинній Стратегії національної безпеки України порядок її розроблення (зокрема, формування вхідних даних) не має сенсу взагалі;

в державі не визначено перелік інших документів довгострокового планування у сфері забезпечення національної безпеки.

Вирішення зазначених невідповідностей стосовно доцільної структури Стратегії національної безпеки України може бути здійснено шляхом проєкції нормативно визначених вимог до структури Стратегії воєнної безпеки України (визначені в статті 28 Закону), інших стратегій та їх трансформації до рівня забезпечення національної безпеки в цілому

Довідково:

Стратегія воєнної безпеки України визначає шляхи досягнення цілей і реалізації пріоритетів державної політики у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва, зокрема:

1) Безпекове середовище (глобальні, регіональні та національні аспекти) у контексті воєнної безпеки.

2) Цілі, пріоритети та завдання державної політики у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва.

3) Соціально-політичні, економічні та інші умови реалізації державної політики у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва, а також воєнно-політичні та воєнно-стратегічні обмеження.

4) Шляхи досягнення цілей державної політики у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва.

5) Ресурсне забезпечення потреб оборони.

6) Перспективну модель організації оборони, Збройних сил України та інших складових сил оборони в частині визначених завдань з оборони держави, стратегію та критерії досягнення спільних оборонних спроможностей.

7) Імовірні сценарії застосування сил безпеки і сил оборони до виконання завдань з оборони держави із розподілом відповідальності складових сектору безпеки і оборони за організацію оборони України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності.

8) Управління ризиками у сфері воєнної безпеки.

Відповідно, автор вважає, що зазначений підхід є більш системним та пропонує на його основі включити до структури Стратегії національної безпеки України наступні елементи:

1) Безпекове середовище (глобальні, регіональні та національні аспекти) в основних сферах забезпечення національної безпеки.

2) Інші поточні та прогнозовані чинники, що впливають на забезпечення національної безпеки, з урахуванням зовнішньополітичних та внутрішніх умов.

3) Цілі, пріоритети та завдання державної політики у сфері національної безпеки (як варіант — стратегічні цілі, оперативні завдання та заходи щодо їх досягнення).

4) Зовнішньополітичні, соціально-політичні, економічні та інші умови реалізації державної політики у сфері забезпечення національної безпеки, а також геополітичні, безпекові, ресурсні та інші обмеження.

5) Шляхи досягнення цілей державної політики у сфері забезпечення національної безпеки.

6) Ресурсне забезпечення потреб реалізації державної політики у сфері забезпечення національної безпеки.

7) Перспективну модель, напрями та завдання реформування / розвитку системи забезпечення національної безпеки, порядок та критерії досягнення необхідних спроможностей.

8) Імовірні сценарії функціонування системи забезпечення національної безпеки із розподілом відповідальності її складових в залежності від варіантів викликів, ризиків та загроз).

9) Особливості керівництва діяльністю щодо забезпечення національної безпеки, основні напрями діяльності відповідних державних органів.

10) Управління ризиками у сфері забезпечення національної безпеки.

11) Механізми реалізації Стратегії.

Також стосовно базових концептуальних підходів до розроблення Стратегії національної безпеки України слід урахувати наступні основні підходи до поняття «безпека», яке експертне середовище визначає як:

1. Стан, на який впливають виклики, ризики та загрози.

2) Наявність та вплив механізмів та інструментів запобігання / протидії ризикам/загрозам.

3) Розробку власне стратегій (доктрин, концепцій, програм тощо) та вжиття необхідних заходів стосовно їх імплементації для запобігання і протидії реальним і потенційним загрозам.

2. Стосовно досвіду зарубіжних країн з питань розроблення стратегій безпекового спрямування

У рамках підготовки даної аналітичної записки деталізований аналіз зарубіжного досвіду не проводився. Водночас у якості ілюстрації варіантів підходів нижче наведено приклади структури низки зарубіжних документів з планування у сфері національної безпеки.

У США спостерігається тенденція змін структури стратегії національної безпеки в залежності від бачення президентських команд при вступі на посаду новообраного президента. Зокрема, Стратегія національної безпеки 2002 року (The National Security Strategy of the United States of America) містила наступні розділи:

1. Огляд міжнародної стратегії Америки;
2. Підтримка людської гідності;
3. Зміцнення альянсів для боротьби з глобальним тероризмом та робота над запобіганням атак;
4. Співпраця для вирішення регіональних конфліктів;
5. Запобігання загрозам союзникам та друзям;
6. Сприяння новій епосі глобального економічного зростання через вільні ринки та вільну торгівлю;
7. Розширення кола розвитку, відкриваючи суспільства та будуючи інфраструктуру демократії;
8. Розроблення програм співпраці з іншими основними центрами глобальної сили;
9. Трансформація національних інституцій безпеки Америки для відповіді на виклики та можливості XXI століття.

Водночас Стратегія національної безпеки США 2017 року (The National Security Strategy of the United States of America) містила наступні розділи:

Вступ.

1. Захист американських громадян, Вітчизни та американського способу життя:

• забезпечення безпеки кордонів та території США;
• захист від зброї масового ураження;
• боротьба з біологічними загрозами та пандеміями;
• посилення контролю за кордонами та імміграційної політики;
• усунення загроз у їхньому зародку;
• знищення терористів;
• ліквідація транснаціональних злочинних організацій;
• забезпечення безпеки Америки в епоху кіберзагроз;
• сприяння американській стійкості;

2. Забезпечити процвітання Америки:

• відновлення внутрішньої економіки;
• сприяння вільним, справедливим та взаємним економічним відносинам;
• лідерство у дослідженнях, технологіях, винахідництві та інноваціях;
• просування та захист національної інноваційної бази безпеки США;
• прийняття енергетичного домінування;

3. Зберігати мир через силу:

• відновлення конкурентних переваг Америки;
• відновлення спроможностей;
• військова потужність;
• оборонна промислова база;
• ядерні сили;
• космос;
• кіберпростір;
• розвідка;
• дипломатія та державне управління;

4. Просування американського впливу:

• заохочення партнерів, які прагнуть співпраці;
• досягнення кращих результатів у багатосторонніх форумах;
• відстоювання американських цінностей;

5. Стратегія в регіональному контексті:

• Індо-Тихоокеанський регіон;
• Європа;
• Близький Схід;
• Південна та Центральна Азія;
• Західна півкуля;
• Африка;

Висновок.

У Великій Британії прикладом документу, який відображає державну політику з питань забезпечення національної безпеки є Стратегія національної безпеки («Сильна Британія в епоху невизначеності»).

Елементами структури зазначеної Стратегії є:

• роль Великої Британії у геополітичному середовищі;
• стратегічні безпекові цілі;
• перераховуються та описуються ризики та загрози для країни;
• вихідні положення та базові цілі;
• бачення щодо реагування на безпекову ситуацію;
• критерії вирішення завдань забезпечення національної безпеки.

Заслуговує уваги відносно нестандартний підхід, який було використано європейськими країнами під час розроблення «Спільної білої книги з питань європейської оборонної готовності до 2030 року» та яка була прийнята у 2025 році. Структура зазначеного документу включає наступні розділи:

1. Вступ.

2. Стратегічний контекст, що швидко погіршується.

3. Європейська готовність до 2030 року.

4. Усунення прогалин оборонної готовності:

– критичні прогалини в оборонній спроможності;

– вимоги до ліквідації критичних прогалин у можливостях;

– сфери оборонної спроможності;

– пріоритетні напрями оборонної спроможності;

5. Збільшення військової підтримки України («Стратегія дикобраза»).

6. Потужна та інноваційна оборонна промисловість в Європі.

7. Зростання видатків на оборону.

8. Посилення безпеки через партнерства.

9. Подальший шлях європейської оборони.

За результатами аналізу документів довгострокового стратегічного планування у сфері національної безпеки низки країн (США, Велика Британія, Франція, ФРН, КНР, Австралія, Туреччина, Фінляндія, Росія, Ізраїль, Польща) визначено типову модель (перелік блоків) структури стратегій національної безпеки:

1.       Вступ / загальні положення / резюме (Executive summary).

2.       Визначення / уточнення національних інтересів і цілей на спланований період дії стратегії.

3.       Оцінка загроз і ризиків (геополітичні, військові, економічні, кібер, пандемії, клімат тощо).

4.       Стратегічні завдання та пріоритети.

5.       Оперативні цілі / ініціативи та заходи / плани дій / (short-term/mid-term/long-term).

6.       Інструменти реалізації (дипломатія, оборона, економічні заходи, інтеграція з союзниками).

7.       Організаційна модель реалізації (система забезпечення національної безпеки).

8.       Фінансування та інвестиції; бюджетні зобов’язання.

9.       Моніторинг, індикатори виконання, механізми оцінки.

10.     Окремі питання / підходи / особливості дій на випадок кризових ситуацій (contingency plans) тощо.

11.     Демократичний контроль, комунікація з громадськістю.

Примітка: Аналіз першоджерел виконано з використанням сервісів штучного інтелекту.

Висновок: Зарубіжний досвід свідчить про більш широкий та гнучкий діапазон підходів до визначення структури стратегій національної безпеки серед країн світу та відсутність чітко унормованих підходів. У той же час, наведене не вимагає від України буквального урахування зарубіжних стандартів / загальноприйнятих вимог щодо зазначеного та підтверджує тезу про доцільність обирати власний національний шлях створення та функціонування системи забезпечення національної безпеки держави і, відповідно, процедур оборонного планування.

3. Окремі питання стосовно процедури розроблення та механізмів імплементації Стратегії національної безпеки України, які мають вплив на структуру нової редакції зазначеного документу

Під час аналізу заходів імплементації Стратегії національної безпеки України, яку було прийнято у 2020 році та реалізація якої відбувається в умовах воєнного стану виявлено низку невідповідностей та проблемних питань:

Відсутність серед положень Стратегії розділів стосовно особливостей її реалізації в умовах значної зміни безпекового середовища (наприклад, повномасштабної агресії проти України та введення воєнного стану, епідемії загальнодержавного рівня тощо).

Недоцільний часовий горизонт терміну дії Стратегії, який в реальних умовах формально обмежений термінами перебування новообраного президента держави на посаді, але водночас мало пов’язаний з поточною безпековою ситуацією та динамікою її змін, необхідністю визначення та реалізації довгострокових заходів забезпечення національної безпеки.

На етапі розроблення проєкту нової редакції Стратегії національної безпеки України визначено необхідність комплексного огляду сектору безпеки і оборони, але чітко не визначено процедури проведення комплексного огляду безпекового середовища у всіх основних сферах забезпечення національної безпеки (та інші необхідні огляди) в обсязі та з результатами, які забезпечують суб’єктам розроблення галузевих стратегій необхідні вхідні дані для подальшої роботи та одночасно скорочення часу на розроблення відповідних проєктів.

Порушення термінів розроблення та прийняття галузевих стратегій, планів заходів їх реалізації, які між іншим не мали правових наслідків стосовно державних органів та посадових осіб, які допустили зазначені порушення. Наведене в умовах воєнного стану спричинило негативний вплив на обороноздатність держави з особливо важкими наслідками. Також встановлено відсутність для низки галузевих стратегій розроблених та введених в дію планів заходів щодо їх реалізації (наприклад, стосовно Стратегії розвитку ОПК держави). Наведене вимагає щонайменше встановлення особливих норм відповідальності посадових осіб державних органів, які мають нормативно визначені повноваження та залучаються до розроблення, прийняття та імплементації Стратегії національної безпеки України та відповідних галузевих стратегій.

Відсутність синхронізації / узгодженості процесу розроблення проєкту Стратегії з процедурами короткострокового планування та бюджетного планування в державі

Довідково: Розроблення нової редакції Стратегії має відбуватися протягом 6 місяців після вступу новообраного президента держави на посаду. Після цього визначені суб’єкти забезпечення національної безпеки мають розробити проєкти галузевих стратегій, як правило, протягом наступних 6 місяців. Після їх прийняття існує практика надання уповноваженим державним органам від 3 до 6 місяців для розроблення загальнодержавних планів реалізації зазначених стратегій. Таким чином, якщо термін виконання повноважень президентом держави складає 60 місяців, то від 15 до 18 місяців (тобто фактично до третини часу) виконання ним чи нею повноважень припадає на процеси планування у сфері забезпечення національної безпеки на п’ятирічний термін. Крім того, якщо термін планування завершується після основних заходів процедури розроблення та прийняття Державного бюджету на наступний рік, то навіть вже сплановані та затверджені заходи не отримують фінансового ресурсу для їх реалізації, що фактично унеможливлює започаткування нових системних проєктів, які можуть мати вирішальне значення для забезпечення національної безпеки держави.

Відсутність гнучкості з боку суб’єктів розроблення та імплементації Стратегії, оскільки внесення змін та доповнень в загрозливий період та з введенням правового режиму воєнного стану до тексту Стратегії не проводилося. Водночас стаття 26 Закону України «Про національну безпеку України» передбачає, що Президент України у разі необхідності може вносити зміни до Стратегії національної безпеки України в установленому порядку.

Відсутність єдиних підходів / процедур розроблення галузевих стратегій, що вимагає від державних органів створення окремих / відомчих інструментів розроблення зазначених стратегій, проведення відповідних оглядів (наприклад, оборонного огляду, огляду стану кіберзахисту, огляду ОПК тощо).

Відсутність уніфікації (типової структури) для підготовки комплексу фактично однотипних документів, які визначені для середньострокового планування у сфері забезпечення національної безпеки.

Відсутність незалежної системи моніторингу виконання сукупності загальнодержавних стратегій безпекового спрямування (можливо, як елементу загальнодержавної системи моніторингу безпекового середовища та виявлення загроз національній безпеці держави).

Висновок: Існуючі процедури розроблення / прийняття Стратегії національної безпеки України та середньострокового планування загалом об’єктивно звужують потенційно можливі терміни «вікна можливостей» для реалізації практичних заходів забезпечення національної безпеки, є неуніфікованими, не забезпечують гнучкості в умовах зміни безпекового середовища та не забезпечені механізмами відповідальності посадових осіб державних органів, які залучаються до середньострокового планування у сфері забезпечення національної безпеки.

Додаток

Порівняння структури стратегій

національної безпеки України 2007, 2015 та 2020 років

(за результатами досліджень М.В. Співак, НАВС, 2023 рік)

Думки, оцінки та висновки, викладені в цій авторській статті, є особистою позицією автора і не обов’язково відображають офіційну позицію Українського інституту майбутнього, його партнерів або донорів.

Публікацію матеріалу створено ГО “Український інститут майбутнього” за підтримки Фонду «Аскольд і Дір», що адмініструється ІСАР Єднання в межах проєкту «Сильне громадянське суспільство України – рушій реформ і демократії» за фінансування Норвегії та Швеції. Зміст публікації є
відповідальністю ГО “Український інститут майбутнього” та не є відображенням поглядів урядів Норвегії, Швеції або ІСАР ⼀
Єднання.